Amministrazione e gestione dei beni temporali della
Chiesa: primi elementi di concettualizzazione
Paolo GHERRI
1. Delineazione del problema
Delineare sommariamente la
consistenza tecnico-giuridica da
attribuire oggi ai concetti di amministrazione e gestione dei beni
temporali della Chiesa richiede la volont di evitare le inconsistenze e le
ambiguit teoretico-dottrinali che da decenni continuano ad appesantire la
Canonistica principalmente intorno al concetto di amministrazione,
soprattutto in riferimento al Libro V del Codice latino (e Canoni paralleli del
CCEO), senza offrire apporti
realmente utili alla problematica in essere. Sul tema appare invece
maggiormente efficace la riflessione relativa al Libro II del
CIC, vista lesplicita – per
quanto insufficiente – normazione di alcune
figure ed
attivit
istituzionali che risultano del tutto assenti nel Libro V, sebbene ad esso
strutturalmente connesse. Si tratta della figura ed attivit degli economi,
diocesani e religiosi (cfr. cann. 239 1; 249; 636), sulle quali tuttavia
continua a gravare la discontinuit sia della sistematica sia del linguaggio
codiciali che, dal punto di vista tecnico, mostrano di non conoscere n il
termine n il concetto di gestione (il termine
gestio, infatti presente una sola volta nel
CIC – al can. 285 4 – in riferimento ai beni
di pertinenza di laici
che i chierici non devono gestire). questo
uno dei maggiori esiti della concreta ed effettiva operativit di ben quattro
differenti legislatori materiali – mai realmente integrati ed
uniformati – intorno allo stesso tema codiciale: i Gruppi di
Consultori che hanno elaborato le quattro materie De fidelium iuribus et Associationibus deque laicis, De sacra Hierarchia, De Institutis vit consecrat per
professionem consiliorum evangelicorum, De iure patrimoniali Ecclesi.
Ad oggi il quadro dottrinale (e teoretico
generale che ne deriva) risulta di tutta ambiguit, tanto pi che i canonisti
non sembrano porre alcuna attenzione alla differenza tra i due termini, che
vengono quasi sempre utilizzati come sostanziali sinonimi oppure combinati in
formule testuali incongrue come gestione amministrativa. Lorizzonte, in
realt, non migliora sensibilmente se si volge lattenzione allambito
giuridico statuale: anchesso infatti manifesta nei confronti dei concetti di
amministrazione e
gestione un disagio non minore; disagio di cui testimone la
scarsa consistenza che gli stessi termini/concetti mostrano in ambito giuridico
laddove, emblematicamente, il Digesto delle discipline privatistiche (in decine
di volumi) non conosce affatto n la voce amministrazione n la voce
gestione, dovendocisi accontentare di quanto scritto (indirettamente) ormai
sessantanni orsono a riguardo dellamministrazione, in termini non dissimili
dalle sue concettualizzazioni canoniche:
Si pu dire in generale che amministrare
consiste in unattivit diretta allo scopo di ricavare la ragionevole utilit
dagli elementi che compongono il patrimonio senza che ne diminuisca il
complessivo valore sostanziale. Lattivit di amministrazione pertanto
diretta ad un compito di varia natura che comprende quanto necessario al fine
descritto; i singoli atti, a lor volta, possono essere diretti alla custodia,
allo sviluppo, allalienazione dei vari elementi patrimoniali che ne compongono
loggetto.
Per tali ragioni nelle riflessioni che
seguiranno, in chiave espressamente canonistica, sia il
CIC con i suoi Istituti giuridici e le sue norme, sia la dottrina
canonistica in genere, rimarranno solo sullo sfondo, mentre si utilizzer un
approccio pi attento alle odierne
scienze
contabili che hanno spesso lambito la materia a partire dallambito
ecclesiasticistico, e pi ancora tributario o societario, soprattutto nel
complesso orizzonte italiano.
2. Amministrazione e gestione: elementi
concettuali
2.1 Una premessa epistemologica
Il primo elemento di cui tener conto in sede
di concettualizzazione canonica che il rapporto tra amministrazione e gestione
non soltanto
gerarchico, cosicch
unattivit contenga e comporti laltra; tale rapporto, infatti,
– prima di tutto ed essenzialmente – un rapporto di
espressa natura
giuridica, guidato
dalleffettiva
portata legale degli
istituti giuridici coinvolti i quali, di fatto, riconducono ai
soli amministratori propriamente detti
(e fissati per Legge – cfr. can. 1279) la titolarit capitale delle
funzioni. Non di meno: Lamministrazione appartiene al governo!
Fa parte del governo della persona giuridica;
essa pu far capo a una stessa persona oppure a due distinti soggetti. La
distinzione va mantenuta dove il Codice la impone. Il Diritto comune la
prescrive in particolare per uffici di governo che comportano una speciale
responsabilit ed onerosit.
In merito, si affermato con lucidit e
fondamento che amministrare significa
disporre
dei beni, e implica l
esercizio del
diritto di
dominio, individuando
nell
amministrazione lattivit che,
prima di tutto ed essenzialmente,
esercita
il dominio sui beni: lattivit, cio, che crea la
volont strategica dellEnte stabilendo se (cosa, chi,
quanto) comprare, vendere, intraprendere, dismettere, investire, locare,
restaurare, ampliare, manutenere, assumere, ecc. Corrisponde, infatti, alla peculiarit
pi radicale del
dominus
laffermazione sostanziale della
voluntas
circa le
res di cui si tratta:
La
administracin de los bienes en s es un derecho que corresponde al dominus
de las cosas. [] El proprietario
– el dueo – es quien de por s administra sus bienes,
dispone de ellos, puede adems encomendar la administracin de los mismos a otra
persona.
fermo nella dottrina giuridico-economica
che lamministrazione, in quanto
potere,
consiste nel potere di decisione, senza che in nulla rilevi lidentit del
proprietario (persona fisica o giuridica, pubblica o privata).
Dal punto di vista espressamente
giuridico-canonico questa
voluntas
che costituisce il vero fulcro della materia. La cosa rileva in modo
costitutivo soprattutto per il fatto che nel nuovo millennio le tematiche
connesse alluso dei beni ecclesiastici (in modo particolare degli Istituti
religiosi e delle Diocesi) sta progressivamente subendo un vero e proprio
risucchio verso gli approcci pi tipici dell
Economia aziendale, trascurando invece lespressa necessit di
fissare con chiarezza categorie e funzionalit di per s proprie delle
scienze contabili, per loro natura pi prossime allapproccio giuridico, col
quale, non di meno, sinterfacciano continuamente, vista la vera dipendenza
del Diritto commerciale e tributario da tali discipline scientifiche. Per la
scienza canonica, poi, lattenzione scrupolosa ai differenti ambiti
epistemologici si fa tanto pi necessaria per il fatto che i due termini chiave
della tematica (amministrazione e gestione) assumo nei due contesti significati
praticamente opposti. Si legge, infatti, in ambito aziendalistico che
lamministrazione (anche quando essa di qualit) non pi sufficiente anche
per gli Enti ecclesiastici, poich essa ha natura sostanzialmente formale e
procedurale. In particolare:
Il bilancio di esercizio nasce nelleconomia
dellazienda come strumento a supporto della gestione e non come adempimento.
[] Inoltre il bilancio di esercizio non uno strumento che pu essere
appannaggio dei soli organi amministrativi. Questa limpostazione formale e
giuridico-amministrativa, ma non quella gestionale oggi necessaria;
proprio tale bilancio, poi, viene indicato
come un documento redatto dagli amministratori, ma non detto che essi
(insieme alleconomo/a) siano sempre i migliori interpreti dello stesso in
chiave gestionale.
In merito, non basta prendere atto che il
concetto di amministrazione nella Chiesa non tuttavia univoco. invece
necessario esplicitare che, mentre [a] in ottica
aziendalistica la gestione (da intendersi, in realt, in termini di
management o, meglio ancora:
governance) contiene lamministrazione
(intesa come semplice unit operativa, sostanzialmente ridotta alla mera
contabilit, quando si parla di beni), [b] in ottica
giuridica invece lamministrazione che contiene la gestione (
v. infra: 2.2), ed in questa esclusiva
ottica che il giurista deve ragionare se vuole assolvere alla propria peculiare
funzione. Altro, infatti, trattare delle necessarie strategie pluriennali
dazione nellottica dei c.d. Piani industriali (come propone ed incentiva
lEconomia aziendale), altro far funzionare in modo corretto, efficace ed
efficiente gli Enti canonici (come indicano le scienze giuridico-contabili):
obiettivo necessario il primo,
presupposto strutturale il secondo che,
di fatto, non si mai realizzato anche per carenza di riflessione e
consapevolezza espressamente giuridica. Proprio laffrontare in questa sede la
problematica della concettualizzazione dell
amministrazione
e gestione dei beni temporali della Chiesa ne la prova pi palese,
insieme al fatto che in molti ambiti ecclesiali – non eccettuata la
Santa Sede – le concrete problematiche con cui ci si confronta (o
scontra) quotidianamente non riguardano affatto lottimalit del futuro
strategico (= la chiave aziendalistica), ma la gravissima insufficienza
di un presente tecnico (= la chiave contabile) ancora incapace di
riconoscere e concretizzare differenze
tecniche
strutturali come quelle che intercorrono tra amministratore e gestore, bilancio
e rendiconto, controllore e controllato, ecc.
Non di meno: dal punto di vista delle scienze
contabili lamministrazione, di per s, comprende sia ladozione delle scelte
strategiche generali sia il compimento delle singole operazioni gestorie, dove
per
gestione (o attivit gestoria)
sintende, in linea di principio, il complesso delle operazioni
economico-finanziarie relative a unattivit aziendale; complesso di
operazioni che, in quanto
parziale
(= economico-finanziario) e concretamente
delimitabile (soltanto attivit), potrebbe anche essere affidato
ad altro soggetto rispetto allamministratore: il gestore, appunto.
La distinzione, utile anche dal punto di
vista canonico, si fonda proprio nella possibilit di scorporare un certo tipo
di operazioni rispetto alle scelte che le hanno determinate: una
possibilit (e non una necessit) dovuta
principalmente alla
quantit e
complessit di ciascuna attivit di
gestione. questo, infatti, che probabilmente ha portato il legislatore
canonico ad imporre
ex Lege la
presenza di gestori (chiamati economi nel Libro II del
CIC) per i livelli maggiori di organizzazione degli Enti canonici:
Diocesi, Seminari, Istituti religiosi e loro Province, mentre per tutte le
altre realt – minori – si concretamente presupposto
che lesiguit delle operazioni gestorie non ne richiedesse laffidamento
obbligatorio ad uno specifico addetto ma potessero permanere entro la normale
attivit di amministrazione degli Enti.
Non inutilmente anche una certa
fedelt semantica favorir la corretta
individuazione e stabilizzazione concettuale dei termini, cosicch
amministratori ed amministrazione individuino un ambito
– sovraordinato – ben diverso da gestori, gestione,
attivit gestoria; tenendo ulteriormente conto che quanto aziendalisticamente
si tende a chiamare gestione in realt viene realizzato dai Consigli
damministrazione: unici responsabili e depositari delle strategie sia di
bilancio che di sviluppo (=
strategic
management/governance), mostrando lestrema polivalenza dei linguaggi e,
forse, pure la loro difficoltosa fruibilit.
2.2 Qualche elemento concreto
I concetti si delineano con maggior chiarezza
se si tiene conto della gi accennata individuazione della gestione come
complesso delle operazioni economico-finanziarie relative a unattivit
aziendale (meglio sarebbe dire: dimpresa). In tale formulazione, infatti,
risaltano due elementi espressamente tecnici: 1) la natura eminentemente
economico-finanziaria della gestione,
2) la sua connessione ad una attivit indicata genericamente come
dimpresa, cio: strutturata ed organizzata in modo permanente per produrre o
distribuire beni o servizi. Due elementi che, di fatto, [1] riservano
lattivit strategica (entro cui si colloca laspetto patrimoniale) allamministrazione,
e [2] escludono una vera gestione laddove, di fatto, non si svolga
alcuna attivit autonomamente organizzata (comՏ quella dimpresa).
Concretamente: incassare le cedole di Titoli finanziari, i dividendi di Azioni,
gli affitti di qualche immobile, come pu accadere ad una Parrocchia, non meno
che a qualunque persona fisica, non costituisce gestione in senso proprio
poich non comporta alcuna organizzazione stabilmente dedicata a tale
attivit. Quando invece, come accade per un Istituto diocesano per il
sostentamento del clero in Italia, si tratta di tenere sotto controllo e far
funzionare qualche centinaio di affittanze di terreni, fabbricati civili,
industriali e commerciali, si delinea senza dubbio unattivit di vera e
propria gestione tale, probabilmente, da richiedere anche di assumere
personale contabile (ecco qui
lorganizzazione stabile) per realizzarla nella sua componente
economico-finanziaria. A maggior ragione quando si svolgano attivit stabili
in ambito scolastico, sanitario, socio-assistenziale, come avviene spesso per
gli Istituti religiosi ed un certo numero di c.d. Enti gerarchici della Chiesa
(Diocesi e Parrocchie).
Riconoscere allattivit di amministrazione
(e, pertanto, agli amministratori che la svolgono) le competenze
decisionali a riguardo degli Enti in s
e per s (ovviamente non senza i loro patrimoni), permette dindividuare la
gestione come lattivit che – semplicemente – deve
realizzare in concreto ci che gli
amministratori hanno deliberato, portando di fatto la
gestione a coincidere col mero funzionamento dellEnte
– o di una sua specifica attivit soltanto (= forniture,
stipendi, pagamenti, incassi, ecc.) –. Si tratta, in fondo, della
profonda differenza che intercorre tra disposizione e funzionalit.
Proprio in questa prospettiva espressamente
funzionale/operativa significativo luso codiciale del verbo
gerere col valore di comportarsi (
se gerere: cann. 277 2; 383 3; 892) o
di esercizio di
attivit altrui (
vices/pars gerere: cann. 647 2; 1121
1; 1721 2). Non pare sottovalutabile neppure il fatto che la formula
personam gerere (cann. 238 2; 363 2;
393; 532; 543 2-3) rimandi strutturalmente ad unattivit svolta nei
confronti di un soggetto altro rispetto a colui che opera (= Seminario,
S. Sede, Diocesi, Parrocchia).
Gerere,
poi, utilizzato anche per la cura pastorale interinale (cfr. cann. 414; 539)
svolta non
proprio nomine e della
quale si dovr rendere conto al titolare
pleno
Iure (cfr. can. 540 3). Tutti significati in cui a prevalere la
concreta operativit (= il
funzionamento).
Di tutto rilievo pure la formula
administrationem bonorum gerere
utilizzata dal can. 636 1 per lattivit degli economi religiosi, mentre per
quelli diocesani si usa direttamente
administrare
(can. 494 3), sebbene
sub auctoritate
Episcopi (quelli religiosi invece operano
sub directione Superioris). Al di l dellimprecisione e
discontinuit del linguaggio codiciale (
gestio/administratio;
sub auctoritate/directione) risulta
comune il fatto che gli economi – tutti – operano sotto
lautorit o la direzione (= volont/disposizione) di qualcun altro e
precisamente: un Superiore diretto nella linea gerarchica che, proprio in ragione
dellUfficio di governo ricoperto, ha il compito di decidere ci che riguarda
sia la consistenza (patrimoniale,
in
primis) sia le concrete attivit dellEnte. Un Superiore che il Libro V al
can. 1284 indica come amministratore per il solo fatto che regge
immediatamente la persona giuridica e che il Libro II del
CIC indica (per Rettore del Seminario, Vescovo diocesano e Parroco)
anche come rappresentante dellEnte stesso.
In merito stato giustamente scritto che
nella sua funzione, lamministratore viene
aiutato da un
economo, che svolge
compiti
desecuzione delle decisioni
amministrative, con una certa autonomia definita dallufficio stesso, per
sotto la direzione del Superiore competente. Ci spiega perch la funzione
decisionale dellamministratore , in linea di massima, incompatibile con
quella esecutiva delleconomo.
Nella stessa linea il Direttorio per i
Vescovi
Apostolorum Successores al
n. 193 si riferisce alleconomo diocesano espressamente per ci che riguarda la
mera esecuzione materiale dei
diversi atti di amministrazione. Daltra parte le sue mansioni amministrative
non fanno di questo ufficio lamministratore dei beni diocesani in senso pieno
e proprio.
Le considerazioni cos proposte sembrano
sufficienti per affermare che il rapporto tecnico-concettuale – ma
anche la distinzione – tra amministrazione e gestione
(amministratori e gestori) va individuato in due elementi strettamente
correlati: 1) una
subordinazione
operativa, 2)
specificamente
indirizzata. Dal punto di vista funzionale si tratta della stessa dinamica
esistente tra mandante e mandatario, o tra provvedimento e sua esecuzione, con
margini dindeterminatezza amministrativa e di discrezionalit gestionale
pi o meno ampi a seconda dei casi, in base sia al Diritto proprio (p.es.:
statutario, oppure Decreti generali esecutori) sia a specifiche scelte e
deliberazioni in sede locale (p.es.: gli Atti di nomina degli economi o altri
gestori).
Esattamente in questottica di
subordinazione operativa specificamente indirizzata va
considerato (a differenza di quanto avviene nella dottrina prevalente) quanto
stabilito dal can. 494 3 a riguardo della concreta attivit delleconomo
diocesano. Egli infatti deve fare sulla base delle entrate stabili della
Diocesi le spese che il Vescovo o altri da lui legittimamente incaricati
abbiano ordinato, oltre a svolgere la propria attivit secondo le modalit
definite dal Consiglio per gli affari economici, risultando del tutto
privo sia di un vero potere diniziativa
sia della possibilit di scegliere le modalit concrete di espletamento della
propria funzione: prerogative che sono, invece, specifiche degli
amministratori. In pi: a fine anno egli deve presentare al Consiglio per gli
affari economici – e non al Vescovo (
sic) – il rendiconto delle entrate e delle uscite.
Rendiconto di cassa soltanto, ben diverso dal Bilancio dellEnte Diocesi, che
– significativamente – non risulta di competenza del
gestore. Daltra parte si era gi ristretta la sua attivit alle spese
soltanto – niente acquisti! – da effettuarsi
sostanzialmente su base annua, poich subordinate alle entrate stabili e non
alla disponibilit patrimoniale della Diocesi.
Si consideri infine come oggigiorno sia anche
possibile – a volte addirittura consigliabile (
v. infra) – esercitare gestione senza disporre di
alcun reale patrimonio da amministrare: le fattispecie delle Societ
cooperative (di lavoratori) o degli Studi associati (di professionisti) ne
danno evidente prova,
contro la
maggior parte dei presupposti e dogmi canonici in materia di beni temporali.
Laddove, infatti, siano il lavoro come tale e la sua organizzazione a produrre
reddito, non esiste alcuna necessit di possedere patrimoni da utilizzare
strumentalmente o da far fruttare. La stessa necessit di un capitale sociale
(= patrimonio) per far fronte alle obbligazioni eventualmente sorgenti
verso terzi pu in molti casi essere supplita da apposite forme di
assicurazione professionale.
3. La gestione: elementi pratici
Acquisito, seppure in via del tutto
preliminare, come la
gestione
coincida col
funzionamento concreto
di un Ente o di una sua specifica attivit (e come lo stesso uso codiciale del
verbo
gerere vada in questa
prospettiva espressamente funzionale/operativa), diventa necessario osservare
che essa fa il paio con organizzazione, tanto che laddove sia necessario
organizzare, sorge anche gestione e viceversa: la gestione richiama
– poich esprime – lorganizzazione.
Non solo tuttavia. La gestione costituisce la
parte dinamica, la funzionalit, dellorganizzazione, cosicch
– come gi variamente accennato – esiste propriamente
gestione laddove si realizzano
effettive
attivit economico-commerciali:
acquisti, vendite, incassi, pagamenti, fatturazioni, versamenti operazioni per
loro natura diverse dallincasso di proventi finanziari o canoni di locazione
oppure dal pagamento di utenze. Ed proprio la
necessaria organizzazione che potrebbe suggerire la soluzione anche
teoretica del dilemma tra amministrazione e gestione in ambito canonico:
dilemma che non si pone affatto per gli Enti privi di sostanziale
organizzazione perch concretamente inerti, come sono le Parrocchie e le Case
religiose che non svolgano attivit diverse da quelle loro proprie in quanto
persona giuridica canonica (e sono la maggioranza assoluta!). in questa
logica, daltronde, che il legislatore ecclesiale ha imposto la nomina di
economi (di fatto: gestori) solo per le Diocesi, i Seminari, gli Istituti
religiosi e loro Province: persone giuridiche strutturalmente complesse che
per le loro peculiari caratteristiche comportano uninevitabile organizzazione
in materia economica e, pertanto, una vera e propria gestione distinta
dallamministrazione politico-strategica (= pastorale) di tali Enti.
Dallinquadramento teoretico cos suggerito
derivano le principali istanze pratiche per dare concretezza alla soluzione
prospettata; esse riguardano essenzialmente:
a) quando le situazioni di fatto (al di l
di quelle di Diritto gi codificate) comportino, richiedano o consiglino
lindividuazione di vere e proprie
gestioni;
b) quali siano di fatto le competenze
specifiche e proprie di una c.d. gestione (e, quindi, dei gestori/economi).
3.1 Necessit dindividuare e costituire una gestione
La domanda su quando le situazioni di fatto
comportino, richiedano o consiglino, lindividuazione (e leventuale successivo
scorporo ed affidamento) di vere e proprie gestioni una delle pi significative,
poich espressamente orientata a cogliere il punto di dis-giunzione (= la
soglia di passaggio) tra
amministrazione
in senso proprio e
gestione in senso
tecnico. Punto e soglia che non potranno determinarsi geometricamente con
lapplicazione di veri princpi scientifici validi a prescindere, ma
soltanto di criteri pratici derivanti da ragionevole esperienza. Se, poi, un
principio vero e proprio (= sostanziale) dovesse presiedere a questa
individuazione, esso dovrebbe consistere nella rapportabilit alla normale
attivit di una famiglia: situazione analoga e proporzionata a quella di molte
piccole Parrocchie o Case religiose, impegnate soltanto ad assicurare vitto,
alloggio e comunicazioni ai propri membri.
Di seguito alcuni indici o criteri
pratici gi valevoli disgiuntamente per individuare l
utilit di una gestione. La ricorrenza congiunta di almeno 3 di
essi non dovrebbe lasciare dubbi sulla
necessit
di procedere anche allo scorporo e, pertanto, alla predisposizione di un
gestore/economo che segua espressamente le dinamiche economiche, finanziarie
(di cassa), giuslavoristiche, autorizzative e contrattuali connesse, a
differenza di quanto potrebbe fare un mero amministratore in materia
dindirizzo operativo (= decidere se e quali attivit intraprendere e a
quali condizioni/fini) e di consistenza patrimoniale dellEnte.
- Assunzione di
personale dipendente a tempo pieno, oltre le 3 unit;
- costi per il
personale dipendente superiori ad /$ 100.000 annui;
- attivit
classificata tributariamente come commerciale o assimilata;
- vendita al
pubblico (pur se ridotto) di beni o servizi dietro pagamento di corrispettivo;
- incassi per
pagamenti a fronte di vendita o cessione di beni e/o servizi per pi di /$
50.000 annui;
- cessione o distribuzione
al pubblico (pur se ridotto) di beni o servizi anche senza pagamento di
corrispettivo;
- presenza di
fornitori di merci, beni e servizi (utenze escluse), in numero superiore a 5 e
utilizzo di tali acquisti per realizzare beni o servizi a fruizione di terzi;
- accesso a
finanziamenti pubblici o privati istituzionali (= Fondazioni, Banche,
Aziende).
Gli indici/criteri indicati ruotano attorno a
4 poli sostanziali a cui sono riconducibili espresse
responsabilit giuridiche (a volte anche concomitanti o
polivalenti) caratterizzate da un
alta
tecnicit spesso del tutto estranea agli amministratori canonici,
soprattutto se tale ruolo/funzione risulti sostanzialmente accessorio rispetto
allUfficio ecclesiastico loro affidato, come accade per Vescovi diocesani,
Rettori di Seminario, Superiori religiosi, Parroci: amministratori
ope Legis (cfr. can. 1279) e non per
affidamento
ratione person, comՏ in
campo civile per gli amministratori di Societ ed Imprese. Si tratta delle
materie connesse a: 1) lavoro dipendente, 2) rapporti col pubblico, 3) assetto
tributario, 4) contrattualit, di per s estranee alle finalit per le quali
giustificata nella Chiesa lattivit connessa ai beni temporali (cfr. can. 1254
2), ma che oggi risultano inevitabilmente strumentali allo svolgimento della
maggior parte delle attivit che necessitino un minimo di organizzazione.
1) Il primo polo
di responsabilit organizzativa e gestionale costituito dalla presenza di
lavoratori dipendenti (almeno 3 e/o loro costo lordo superiore a /$ 100.000
annui). La questione rileva in particolare per il fatto che ecclesiastici e
religiosi non sono abituati a ragionare in termini di ore di lavoro
(giornaliere, settimanali, annuali), cos come non considerano le varie
tipologie di permessi e congedi, n le ferie. I lavoratori dipendenti, inoltre,
pur se tenuti contrattualmente al lavoro anche nei giorni festivi o alla
turnazione, non hanno la versatilit dorario di ecclesiastici e religiosi. Il
numero di 3 lavoratori dipendenti o il loro costo significativo, sono evidenti
indici della strutturalit della loro presenza ed attivit: elementi che non
permettono leggerezze di alcun tipo nella loro gestione. La presenza di
lavoratori dipendenti, infatti, porta con s la necessaria applicazione delle
innumerevoli norme in materia di prevenzione e sicurezza sui luoghi di lavoro,
oltre a richiedere specifiche competenze per la gestione delle buste paga e,
pi ancora, degli aspetti tributari cui i datori di lavoro devono assolvere in
nome e per conto dei dipendenti stessi (in qualit di sostituto dImposta).
2) Lerogazione,
fornitura, vendita di beni e/o servizi al pubblico – come risultano
ad ogni effetto la scuola e la salute – creano la condizione
funzionale di fornitore/distributore/venditore contrapposta a quella di
fruitore/consumatore, inserendo in una dialettica socio-culturale assolutamente
indominabile per chiunque. Una dialettica che comporta la necessit di fornire
una quantit impressionante di garanzie e tutele a chi fruisca – anche
gratuitamente – di beni e servizi. Garanzie e tutele che vanno
assicurate sia in modo preventivo (attraverso il conseguimento delle necessarie
Autorizzazioni amministrative allo svolgimento di determinati tipi di
attivit), sia in modo concomitante (attraverso il rispetto ed il controllo
degli standard comunque fissati per
tali beni/servizi); garanzie e tutele che spesso richiedono sia il ricorso
necessario a personale adeguatamente qualificato, sia un suo numero adeguato,
fissato o desumibile delle Leggi civili in materia coinvolgendo cos,
immediatamente, la problematica gi illustrata.
3) Terzo polo
problematico ormai inevitabile per qualunque tipologia di attivit rivolta al
pubblico quello tributario, la cui attivazione dipende dalla qualificazione
legale delle attivit svolte: scuola e sanit, in molti Paesi europei (e non
solo) sono attivit commerciali per Legge; allo stesso modo
– spesso – lassistenza; senza mai dubbi: la recettivit.
In tal modo il semplice intraprendere un tal genere di attivit,
indipendentemente dalla loro dimensione reale, attiva anche le due
problematiche precedentemente illustrate. La questione si pone non solo in
tutte le circostanze in cui ci sia passaggio di denaro, in qualunque forma, ma
anche nei casi di eventuale gratuit; sar infatti soltanto lImponibile
annuale finale – nullo – ad evidenziare lassenza del
presupposto di imposizione tributaria, non senza attivare nel tempo qualche
attenzione da parte dellAmministrazione tributaria, costantemente frustrata
nella propria attesa (e pretesa) di riscossione a fronte di attivit
classificate commerciali dalla Legge.
4) Ultimo elemento
che richiede specifica attenzione quello che riguarda contratti e forniture
quando si vada al di l di ci che necessario al mero funzionamento di
unabitazione (= utenze ed alimenti). Chi svolge unattivit commerciale
deve acquistare e rivendere in regime I.V.A., deve tenere una Contabilit
fiscale secondo quanto determinato dalla Legge, difficilmente potr
somministrare a terzi beni di sua produzione, soprattutto alimentare, ecc.
Dovr, inoltre, conoscere e tenere sotto controllo le dinamiche sempre pi
instabili del mercato, soprattutto allingrosso; dovr, pure, sapersi muovere
con destrezza a livello di contrattualistica, con sconti sul fatturato a fine
anno, gruppi dacquisto, consumi assicurati, abbonamenti per forniture
predeterminate, date di fatturazione e pagamento, ecc. Tanto pi quando si
tratti di importi elevati o anche soltanto di numero di pezzi acquistati,
come il numero di pasti per una scuola o il materiale sanitario per una clinica
o una casa di riposo.
Possono ricondursi
a questarea problematica anche le sovvenzioni o i finanziamenti, pubblici o
privati, che un certo tipo di attivit potrebbero attrarre. Poich
ordinariamente chi paga vuole anche vedere esiti o comunque essere garantito
nel raggiungimento di sue proprie finalit, anche istituzionali, il beneficiare
di soldi altrui genera sempre qualche contro-prestazione, o in servizi che ci
si impegna ad erogare o a specifiche modalit di loro erogazione; oppure a
vincoli di destinazione duso di fabbricati costruiti o restaurati per ospitare
determinate (e non altre) attivit, ecc.
Gli elementi sin qui sommariamente illustrati
potrebbero, ragionevolmente, far nascere un ulteriore interrogativo circa le
modalit dello scorporo di una gestione.
Una delle modalit oggi maggiormente
convenienti in linea di massima, quando ce ne siano i ragionevoli estremi (da
valutare di volta in volta, sia in base allEnte amministrato, sia in base
allattivit da gestire), consiste nella aziendalizzazione delle attivit:
trasformare, cio, le
gestioni in
vere imprese [a] di stampo operativo, [b] prive il pi possibile di
patrimonio e [c] senza prospettive di patrimonializzazione. Imprese
commerciali a socio unico facilmente controllabili ed indirizzabili dal punto
di vista ideale, che conferiscano reddito – direttamente o
indirettamente – al socio unico ma non ne coinvolgano il patrimonio.
Per i casi pi complessi, poi, soprattutto in ragione della forte presenza di
personale dipendente (come avviene nelle strutture scolastiche, sanitarie ed
assistenziali) risulta vincente lulteriore ripartizione tra
[1] lattivit dimpresa come tale (= Societ a responsabilit
limitata con socio unico) e [2] la gestione del personale, eventualmente
attraverso la costituzione di una Societ cooperativa. La scelta si motiva con
lattenzione pressoch assoluta e totalizzante che la Politica, non solo
nazionale, assegna oggi ai posti di lavoro (= stipendi e contributi
previdenziali) ed ai servizi erogati e tassati; il resto (= patrimonio) di
fatto non interessa alle legislazioni vigenti se non a fini di rivalsa per
responsabilit civile (= danno) o commerciale (= fallimento), motivo
per cui non conviene metterlo in gioco, come purtroppo, invece, accade per gli
Enti canonici che gestiscono direttamente attivit rivolte al pubblico, senza
il ricorso ad opportuni Enti strumentali che operino come filtri
giuridico-patrimoniali. Questa prospettiva pratica, non di meno, permetterebbe
di risolvere
ab ovo ed in modo
plausibile anche la problematica della tutela del patrimonio stabile degli
Enti canonici.
3.2 Competenze specifiche della gestione
Dopo aver individuato i principali ambiti (e
soprattutto le attivit) maggiormente connessi alla gestione pi che
allamministrazione come tale, pare possibile fornire qualche ulteriore
indicazione pratica su ci in cui concretamente consiste l
attivit gestoria, almeno dal punto di vista individuativo.
Si tratta della domanda su quali siano di
fatto i compiti specifici e propri della gestione: quelli, pertanto, affidati a
economi e gestori.
Rientrano
sicuramente
nel concetto ed attivit di
gestione,
e non di amministrazione secondo il dettato del can. 1284 da cui dipende la
quasi totalit della dottrina canonistica in materia:
- il pagamento di
quanto corrisponde a fatture ricevute per acquisti effettuati e lincasso di
quanto dovuto per fatture emesse o per rette maturate a seguito di servizi
prestati (scuole, pensionati, ecc.);
- lincasso di
affitti o altre spettanze dovute per lutilizzo da parte di terzi di beni
propri;
- la gestione
degli orari di lavoro, malattia, permessi e ferie del personale dipendete, il
conteggio delle ore lavorate, la complilazione della busta paga e il versamento
degli stipendi, dei contributi sociali ed assicurativi, lattivit di sostituto
dImposta; con esclusione dellinquadramento lavorativo (= i livelli),
promozioni e dimissioni e delle procedure disciplinari (v. infra);
- il mantenimento
degli approvvigionamenti di servizi stabili (= utenze) e dei materiali
necessari al funzionamento delle strutture ed attivit affidate;
- la tenuta in
strada di veicoli ed automezzi di propriet o di fruizione (= manutenzioni
ordinarie, cambio gomme, tagliandi, assicurazione);
- i controlli
periodici e gli adeguamenti delle norme di prevenzione e sicurezza sui luoghi
di lavoro per il personale dipendente (e volontario);
- i controlli
periodici di Legge delle certificazioni di impianti ed attrezzature tecniche
gi installate;
- i controlli
periodici delle autorizzazioni amministrative (igienico-sanitarie in primis) necessarie per lo svolgimento
di attivit soggette;
- la verifica del
permanere delle condizioni legali di funzionamento ed esercizio di immobili ed
attivit in caso di mutamento normativo del settore;
- la verifica ed
il controllo delle polizze assicurative sia per i beni che per le attivit;
- la verifica ed
il controllo dellutilizzo di beni e diritti propri da parte di terzi;
- i rapporti coi
fornitori stabili, la richiesta di preventivi per servizi o acquisti di nuovo
corso;
- la verifica
della qualit e/o funzionalit dei beni e servizi acquistati, oltre che del
permanere delle condizioni contrattuali pattuite;
- il controllo
dellutilizzo del Budget o del
Bilancio preventivo;
- i rapporti di
sportello (= versamenti, prelievi, bonifici) con le banche di utilizzo
ordinario (= conti di cassa);
- la tenuta della
contabilit di pertinenza dellattivit svolta (= conti di cassa, prima
nota, clienti e fornitori, banche);
- la corretta
imputazione di costi ed eventuali ricavi (o comunque coperture) ai rispettivi
centri di costo.
Non appartiene, di per s, allattivit di gestione
ma a quella di amministrazione (sebbene il gestore possa occuparsi in modo
parziale e subordinato di singoli aspetti, soprattutto informativi, delle
attivit in questione):
- la gestione
della componente giuridica dei rapporti col personale dipendente (se, chi
assumere e/o dimettere), le questioni disciplinari, linquadramento lavorativo,
eventuali premi o incentivi, la scelta della tipologia del contratto di lavoro;
- la
predisposizione di nuovi contratti di fornitura, la loro revisione;
- il cambio o
lintegrazione di fornitori;
- la delibera di
acquisto di beni il cui utilizzo si protragga oltre lanno;
- la delibera
dellacquisto di beni strumentali che vanno capitalizzati nel Bilancio
dellEnte (= immobilizzazioni);
- la
predisposizione del Piano dei conti e delle politiche di Bilancio, cos come la
sua proposta ed approvazione;
- la creazione ed
il finanziamento di nuovi capitoli di spesa;
- la stesura ed
approvazione del Bilancio, sia preventivo che consuntivo.
4. Concludendo
Gli elementi sin qui illustrati per sommi
capi, soprattutto in relazione al concetto di
gestione, costituiscono uno dei possibili approcci iniziali ad
unarticolazione precisa ed elaborata della tematica, senza che in questa sede
sia possibile spingersi troppo oltre. Quanto indicato, o anche solo
sollecitato, pare tuttavia gi sufficiente per confermare il rilievo non
meramente formale della problematica in ambito canonico indicando, non di meno,
una promettente pista dindagine e sviluppo per una ricerca e trattazione che
sappiano far tesoro di un approccio al contempo
critico verso i presupposti
– autoreferenziali – della dottrina (o suoi sviluppi
tanto utilitaristici quanto strumentali) ed
aperto
al concreto mondo di quelle discipline amministrative e gestionali dalle quali
nessun significativo apporto ancora stato recepito in ambito canonico,
soprattutto in relazione alla materia del Libro V del
CIC.
Ci che stato soltanto espresso in linea di
principio, da una parte, ed in linea operativa, dallaltra, necesita ancora di
ulteriori esplicitazioni e consapevolezze a riguardo di molti degli elementi ed
aspetti che insieme danno corpo al complesso mondo gestionale in riferimento,
prima di tutto, alle problematiche concernenti il
controllo, interno ed esterno, della gestione stessa oppure anche
alle tematiche corrispondenti espresse in campo civile a proposito di Societ,
loro amministratori ed attivit, dirette o indirette. Anche ci che riguarda in
modo pi tecnico le tematiche del Bilancio, della sua importanza e funzione,
dovranno ottenere adeguato interesse e trattazione nellambiente canonistico
facendo pure tesoro almeno dei presupposti che reggono la stessa materia a
livello statuale.
in: J. MINAMBRES (cur.), Diritto canonico e culture giuridiche. Nel centenario del Codex Iuris Canonici del 1917. Atti del XVI Congresso internazionale di Diritto canonico, Roma, 2019, 385-402